完善审判流程管理制度、维护和促进司法公正

侯培栋


[摘要]：立案权与审判权的分立、程序性权利与实体性权利的分立、当事人与承办法官的分立，是审判流程管理存在的价值基础；而监督管理与服务的结合、程序公正与实体公正的结合以及审判流程各环节之间的结合，是完善审判流程管理、实现司法公正的途径。证据交换、庭前调解、再审听证等制度是审判流程管理的新突破。
[关健词]：基础、分立、结合、突破

近年来，全国各地各级法院都在推行审判流程管理模式的经验和做法，还有一些法院进行了其他有益的尝试。这些改革一扫以往重实体、轻程序的流弊，高举程序公正的大旗，将整个审判活动置于严密的监督之下，以公开保公正、以公开促高效，是在当前体制下从法院内部解决司法腐败、实现司法公正的有效途径。由于司法公正本身包含实体公正和程序公正两部分内容，如何使这两部分有机地结合起来，以程序公正有效地保障和促进实体公正，是当前法院审判改革急需解决的问题。

一、审判流程管理制度存在的价值基础

目前实行的审判流程管理制度，是在法院内部实现立审、审执、审监分立，特别是在立案权与审判权分离的基础上，通过加强对审判程序的动态管理与控制，从而使审判工作各环节相互衔接、相互监督，达到分权制衡、权责统一，以促使审判公开、公正、高效、有序、文明、廉洁地进行。
这种改革模式之所以能够在一定程度上维护和实现司法的公正，笔者认为有以下的理论基础：
第一、立案权与审判权的分立。在立审不分的情况下，一个案件能否受理，往往要受到多种因素尤其是实体因素的影响，比如案件的事实和证据、案件审理的难易程度、案件当事人的背景等方面，而不完全取决于案件是否符合受理条件。在上述因素的作用下，符合起诉条件的案件不一定都能被受理，有些案件被排除在法院的大门之外，从而排除了司法管辖，当事人的合法权益自然得不到保障，司法的公正也就无从谈起。实行彻底的立审分立，有助于立案标准的统一，能够改变当事人有冤无处伸的状况。只要符合法定的立案条件，从事立案审查的法官就应依法受理，而不应也不需要去考虑审判案件的法官如何判决的问题。这样就解决了“告状难”，防止了“踢皮球”现象，减少了社会上潜在的矛盾，为当事人有效地解决纠纷铺平了司法道路。另一方面，立审分立也是出于保障案件公正审理的需要，防止审判案件的法官在审查起诉时形成主观预断，或产生某种偏见，或不适当地发表自己的意见，以至于对以后的判决产生不良的影响。
以立审分立为基础和中心，进而实现审监分立、审执分立这三个分立，是减少和遏制诉而不立、立而不审、审而不判、判而不执等司法怪现象的有效措施。
第二、程序性权利与实体性权利的分立。我们通常说，实体公正是相对的，而程序公正是绝对的，说明程序的重要性并不亚于实体，甚至在某种程度上比实体还要重要。只有保持程序的正当性，使案件的实体审判始终处于程序的有效控制之下，成为程序发展的必然，才能确保司法的公正。要想杜绝审判过程中法官办案的随意性，就需要用程序加以控制，使程序成为约束法官行使审判权行为的准则，而不是法官用来为自己服务的工具。比如说，法律关于延长审限的规定，应当属于案件在特殊情况下不能审结的补救措施，而不是法官在正常情况下怠于行使审判权时所寻求的藉口。因此，将法官原本享有的部分程序性权利从审判权中剥离出来，使审判案件的法官对案件的进程（比如开庭日期的确定等）失去决定权，只能在他人为其设定的程序轨道上被动地前进，而没有停止或后退的权利。这样一来，法官审判权的行使便有了紧迫性，案件的审理情况将随时受到跟踪和监督，案件久拖不决的现象可以最大程度地减少。如果进一步削减办案法官的程序性权利，比如将判决的时间也予以相对地确定，要求一定的当庭宣判率，那么纵使当庭宣判可能造成极个别案件的错判，案件裁判总体上的公正性仍将进一步增强，因为它大大减少了从开庭到宣判期间对于判决结果的人为干扰和影响因素。
第三、当事人与承办法官的分立。出于公正、公平、中立的需要，当事人与法官不得单方接触的原则是一条最基本的诉讼准则。在过去的审判实践中，当事人与承办法官因案件的送达、调查取证、财产保全等工作所形成的频繁接触曾经成为一种正常现象，这种接触使法官在心理上、感情上对案件的一方当事人产生了倾向和接近，以至于最后作出了不公正的裁判。即或作出的裁判是公正的，另一方当事人也会产生不公正的感觉。为了消除这种状况，确保司法的公正，有必要运用程序设立某种限制对二者加以隔离，以尽量避免或减少案件承办法官与当事人不必要的单方接触，使案件承办法官除了在开庭时与双方当事人同时接触外，没有单方接触某一方当事人的机会。为达到这一目的，案件开庭前的准备工作，如立案审查、送达、保全等一系列环节都需要从承办法官的审判权中分离出来，而将这些权力交给另外一些不审理该案件的法官，使承办法官与双方保持同等的距离，从而在程序上和实体上利于案件的公正裁判。

二、审判流程管理制度完善的基本方向

目前的审判流程管理制度，在提高诉讼效率、促进司法公正方面，取得了良好的效果。但是，还应当看到，审判流程管理制度还存在一些需要改进和完善的地方，有些制度的设计在施行过程中已明显地违背了初衷。另外，审判流程管理各环节之间在衔接和配合上还存在许多问题。从案件的审查立案、排期开庭、到案件的送达、财产保全以至开庭审理和判决等，就象一条流水线，需要由不同的人员来完成，而每一个人对自己面前工作完成的好坏，都直接影响下一道工序的进行。在这个过程中，每个人只在自己控制的那部分时间内对案件享有部分程序或实体上的决定权，而在行使这部分权力时还要受到相邻程序享有者的制约。因此，一个案件在程序流转过程中，需要众多人员的参与，他们之间怎样配合，如何衔接，就显得尤为重要。一旦某一环节在程序上出了问题，不仅将导致程序上的混乱，增加诉讼成本，更容易造成效率的低下。
如何解决好上述问题，进一步发挥审判流程管理制度的作用，是完善和深化审判流程管理制度改革的关健。笔者认为，不仅仅要改进制度，更要在执行制度时把握制度设计的内涵，可以在实施审判流程管理制度时从以下几个方面加以考虑：
第一、监督管理与服务的结合。立案庭和各审判庭之间应当是一种既监督又服务的关系。放弃监督而一味地强调服务，将使立案庭听命于各审判庭的指挥，失去对案件流转程序的控制权，从而失去对案件的全程跟踪和动态管理，最终可能导致案件裁判的不公正；放弃服务而一味地强调监督，将使立案庭与各审判庭之间发生磨擦和冲突，失去协调和配合，不利于案件的及时裁判。审判流程管理制度的设立既是为当事人服务，同时也是为各审判庭服务，既是在行使一部分程序性审判权，又要服从和服务于实体性审判权，在服务中实现监督，在监督中搞好服务，将二者有机地结合起来。为此，立案庭对外要本着服务于当事人、方便当事人诉讼的原则，努力提高诉讼效率，降低当事人参加诉讼的成本。“首问负责制”、“诉讼向导制”等做法，正是基于此目的而设立的。而当事人随到随立，即随时审查立案、随时排期、当场给原告一方送达开庭传票等，给当事人提供了极大的便利。与此同时，立案庭对内要服务于各审判庭，充分做好开庭前的一系列准备工作，使承办法官能专心于开庭审判案件，不需再为传唤当事人、确定开庭日期、寻找审判法庭等事项费力劳神。立案庭在做好审判服务工作的同时，还要积极履行监督职责，加强对审判全程的有效控制，不能仅仅将工作局限在案件开庭之前，还要延伸到案件的审理终结。因此，应当进一步在案件的分配、当庭宣判的比率、审限的跟踪等方面加强对案件的监督、管理与控制，扩大立案庭对程序控制的范围和强度。只有使立案庭和各审判庭的权力保持相对平衡，才能发挥双方应有的职能。只有做到监督与服务的结合，才能体现各方的协调与合作精神，共同为社会搞好司法服务，切实维护司法的公正。
第二、程序公正与实体公正的结合。司法公正并不单纯指的是实体公正，当事人也越来越善于拿起程序公正的武器来捍卫自己的合法权益。在推行审判流程管理制度、审判权力分配体系发生变化的情况下，程序的公正相当多地体现在立案庭，在立案、排期、送达、保全、调解诸环节上，经常发生当事人提出异议的情形，比如管辖权异议、对财产保全申请复议、对开庭遥遥无期的抗议等。这些程序问题的出现，或多或少地影响了司法的公正。特别是对于案件久拖不决的问题，近年来受到越来越多的舆论关注，被称为新的司法腐败现象。这一问题的产生，不外乎有两种原因：一是案件在流转过程中耽搁的时间过长，尤其是当事人上诉的二审案件，甚至案件流转的时间远远超过案件实际判决所需的时间。这种状况带来了严重的后果：一方面妨碍了当事人对上诉权的正常行使，侵犯了当事人程序上的期待利益，致使当事人来回奔波于两级法院之间查询、催办，甚至开始拖关系、找门路，造成了沉重的经济负担和精神压力； 另一方面在实质上造成隐性超审限的状况，使一、二审审限形同虚设，既影响了法律的权威，也损害了法院的社会形象。二是案件本身复杂、疑难或存在人为干扰因素，导致迟迟不能开庭或开庭后杳无音信，这种情况多发生在审判庭。即或最后作出了公正的判决，这种迟到的判决对相当一部分当事人而言也只是一纸空文，已经变得毫无意义。正如人们常说，“迟来的正义是非正义。”因此，案件的一审法院对于上诉的案件应当严格在法定的期限内及时上报，二审法院对上诉案件也应当及时进行登记排期开庭，这一过程中案件的流转尤其需要立案庭和各审判庭的配合。而实体的公正主要体现在审判庭，其重要性不言而喻。当事人诉讼的目的不仅是希望在审理中得到公正的待遇和及时的判决，更希望得到公正的判决，以弥补其在物质上和精神上受到的损害。立案庭和各审判庭在案件审判上的配合，主要体现在案件实体公正和程序公正的统一上，缺乏任何一个方面，都无法实现真正的司法公正。程序的公正将有助于推动和实现实体的公正，而实体的公正应当是程序公正发展的必然结果。正当程序和审判独立的有机结合应当是实现司法公正的前提。
第三、审判流程各环节之间的结合。它既包括立案庭与审判庭之间在案件流转上的结合，也包括立案庭内部各环节之间的结合。立案权与审判权的分立，并不意味着二者是对立的，它们只是一个案件不同的诉讼环节，分属不同的部门和人员，立案只是案件的起点，而审判才是案件运行的终点。为了保证审判流程各环节的顺序性，立案庭不仅要在形式上统一立案登记，还应将所有的案件都规定由立案庭进行实质上的立案审查，这也有利于审判庭裁判水平的提高。围绕立案所进行的一系列庭前准备工作，都是为案件下一步的审判打基础。立案阶段的工作完成后，案件需及时移送各相关业务庭，案件移送的时间、案件的材料完备与否、以及案件的分配是否适当，都是影响案件从立案庭流转到审判庭是否顺利的关健。这其中有大量琐碎的工作要做，任何一方面出现问题，都有可能导致案件流转不畅，甚至造成双方之间的推诿扯皮。同样，在立案庭内部，既要减化案件流转的环节，即尽量减少案件的参与人员和不必要的审批程序，又要将现有各环节上的职责予以适当的分配与合并，做到权责明晰，以确保提高工作积极性、提高诉讼效率，防止各种消极现象的发生。要做到原则性与灵活性相结合，妥善安排好送达、财产保全、调解等工作，以节约诉讼成本。

三、审判流程管理制度改革的新突破

如果仅仅将立案庭的职能局限在上述范围内，虽然可以在一定程度上促进司法的公正与效率，但并不能有效解决庭审阶段负荷过重、以至造成诉讼进度缓慢、大量案件积压等不良现象。笔者认为，应当以“三个分立”为中心，围绕司法的公正与效率，在不违反法律原则的前提下，努力扩展立案庭的职能，实现立案职能的新突破。
第一、 庭前证据交换的突破。最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定已于2002年4月1日起开始实施，其中第三十七条规定： “经当事人申请，人民法院可以组织当事人在开庭审理前交换证据。 人民法院对于证据较多或者复杂疑难的案件，应当组织当事人在答辩期届满后、开庭审理前交换证据。 ”这种审理前的程序在美国称为发现程序，它赋予了当事人主动向对方收集有关证据和信息的权利，目的在于暴露案件事实，明确争执的焦点。通过双方当事人之间的调查和交换证据材料，使双方在相互知悉对方持有的事实、证据和法律点的份量之后，容易取得共识或某种程度上的妥协，迫使当事人双方都能从现实主义的角度考虑诉讼争端，便于当事人自行和解或法官依法进行调解。即使不能促使当事人走向和解，也可以为下一步的开庭审理做好充分的准备，以提高诉讼实效，避免诉讼上的拖延。
庭前证据交换对程序功能的影响是不可忽视的，它在一定意义上对审理过程中所展示的案件事实具有预决的效果，鼓励了当事人积极地在庭审之前收集对案件事实具有重要意义的、在庭审时所需要的证据。从而最大限度地在庭审之前明确案件争执的焦点及事实情况，有助于在审理时避开无关的争执点和缩小当事人在争执点上的差异，防止诉讼进程的一再拖延。同时也强化了当事人的举证责任，减弱了当事人在举证方面对法院的依赖，促使法院的审判模式由职权主义向当事人主义的方向发展。另外，它防止和杜绝了案件审理时一方当事人的突然袭击，增强了庭审的辩论效果和庭审的实际意义，使庭审更具吸引性和观赏性。
第二、庭前调解制度的突破。由于庭审功能强化以后，绝大多数案件都要求直接开庭，这就使调解在时间上陷于尴尬境地，而当庭调解又需要时间，很可能影响当庭宣判。如离婚案件，调解是必经程序，但往往不是在相对短暂的开庭时间内能够完成的。庭后调解，既可能因为调解时间长违背诉讼效率和审限制度的要求，也使案件不能当庭结案。 而通过庭前证据交换，当事人双方基本上做到了知彼知己，已经为在庭前调解结案打下了比较坚实的基础。 据悉，美国现存95%以上的民事案件是在庭审前，采用和解、调解或其他适当方式谋求协商解决纠纷的。
在这种情况下，需要从程序上对调解制度加以完善，将调解程序进行前置，放在立案庭，实行调审分离，以改变调审合一、久调不决的状况。普通程序的案件在开庭前进入专门的调解程序，并给予适当的调解期限加以限制，以改变调解在时间上的任意性。调解不成的案件，及时进入开庭程序。调解由不担任案件主审人的立案庭专门人员主持，可以防止审判人员在开庭前就产生“预断”心理，保证开庭不走过场。但是有人认为，立案庭进行调解违反了立审分立的原则。笔者认为，调解主要是当事人之间根据自愿、合法的原则进行的，本着提高效率、简化程序、对案件实行繁简分流的精神，在一定条件下，由立案庭通过庭前调解的快捷方式结案，在实践上是完全可行的。
第三、再审立案审查实行听证的突破。再审立案同样要实行立审分立的原则，由于再审立案关系到已生效裁判的既判力、稳定性和权威性，因此需要慎重对待。过去那种随意进行再审立案的做法应当予以纠正。为此，需要对再审案件的审查立案采取一种严格的、固定的程序，而听证程序是最合适的选择。通过听证，让申诉或申请再审的一方当事人提供证明原裁判可能有错误的事实和证据，并了解和掌握对方当事人提供的证据，以便于相互比较，发现自己败诉的原因，或者了解自己所提供的证据在对方当事人所拥有的证据面前的有效程度。从而使一部分当事人自觉地服判息诉，排除相当一部分案件进入再审程序，既减少了当事人的讼累，稳定了社会关系，也减轻了法院的负担，节约了司法资源。通过听证，使信访工作成为法院启动再审程序的过滤器，增强了运用程序解决纠纷的功能。这完全符合诉讼经济的原则，也防止了司法权的滥用。
我们相信，以目前的审判流程管理方式为基础，在全面落实审判长负责制的前提下，本着依法、公正、及时的原则，以服务社会、服务审判、监督和制约审判为主导思想，搞好各方面的协调和配合工作，有效抵御各种非法干扰、保证审判权依法独立公正地行使，最终一定会实现司法公正的终级目标。



国务院


国务院关于加强企业内部债券管理的通知
国务院


为了认真贯彻中央关于治理经济环境，整顿经济秩序、全面深化改革的方针，防止盲目扩大投资和增加消费基金，必须对企业发行内部债券加强管理。现将有关问题通知如下：
一、企业发行内部债券，必须严格遵守国家有关规定，遵循自愿、互利、有偿的原则，不得超过规定擅自提高利率，不得强行摊派。
（一）机关、团体、事业单位和非生产性企业一律不准发行内部债券。未完成购买国家债券任务的生产性企业，也不得发行内部债券。
（二）企业发行内部债券，由中国人民银行统一管理、分级审批。中国人民银行应会同国家计划，财政等部门，根据经济发展的需要，拟定全国企业内部债券发行的年控制额度，报国务院批准后，下达执行。
（三）企业发行内部债券所筹集的资金，一般只能用作补充流动资金。凡用于固定资产投资的，其投资项目须经有关部门审查批准，纳入国家控制的固定资产投资规模，并相应核减银行固定资产投资贷款。
（四）企业内部债券的期限最长不得超过一年，利率最高不得超过银行同期限居民定期储蓄利率的40％。
二、职工个人所得的债券利息收入，必须依法纳税。
（一）企业提取给职工的债券利息，要按照《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》的有关规定，先代扣代缴个人收入调节税后再行发放，将债券利息转为债券的，也要先行扣缴个人收入调节税。
（二）企业不得将生产发展基金、福利基金转为职工个人的内部债券。企业以内部债券形式发放工资（含奖金），应视同以现金形式发放工资（含奖金），按有关规定先行缴纳工资调节税或奖金税，并对分配到个人名下达到纳税标准的部分，依法扣缴个人收入调节税。
三、企业实行股份制，目前只能在小范围内进行试点。全民所有制企业，不准以试行股份制为名，擅自将国有资产折股分给经营者、职工个人和集体。集体所有制企业（包括乡镇企业），不得擅自把集体积累的财产折股分给经营者和职工个人。违者以侵吞国家、集体财产论处，依法追
究责任。在本通知发布之前，已经私分国家、集体财产的，必须立即将私分部分全部退回。同时，有关部门应区别不同情况，对主要责任者进行处理。
本通知自发布之日起施行。在本通知发布之前擅自发行内部债券的企业或其它单位，自本通知发布之日起立即停止发行，并由中国人民银行会同有关部门及时进行清理，分别不同情况作出处理。



1989年3月5日