◇ 中国人民大学法学院教授、博士生导师 肖建国


修正后的民诉法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”对于该条规定，立法过程中虽然争议纷纭，各种不同的观点相互交锋碰撞，但是修正案通过之后，摆在学者面前的最大任务，是由过去的立法论转向司法论、解释论，认真研究民事公益诉讼条款的具体适用问题。

一、关于受理条件

公益诉讼属于民事诉讼的特别形态，人民法院受理公益诉讼的条件，除了本条有特别规定的外，应当适用起诉与受理条件的一般规定。新法第一百一十九条规定的积极条件、第一百二十四条规定的消极条件，在不与第五十五条规定冲突的情况下，可以适用。具体而言，除了第一百一十九条第（一）项关于“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”的规定不能完全适用于公益诉讼外，其他规定可以直接适用。

受理公益诉讼案件的特殊条件，是必须具备第五十五条规定的“损害社会公共利益的行为”这一条件。公益诉讼不同于私益诉讼之处，在于前者保护的对象为涉及公共利益的事项。“社会公共利益”是一个不确定的法律概念，界定比较困难，理论上一般指“不确定多数人的利益”，具体而言，包括扩散性利益和集合性利益两种类型。前者指事先没有任何的关系而只是基于特定的事实原因才产生联系的人共同拥有的一种超越个人的不可分的利益（如因环境污染造成生态破坏而由原告提起的公益诉讼）；后者也是超越个人并且是不可分的，它属于先前在相互之间就有特定法律关系的特殊团体，在成员的身份上也比扩散性的利益要确定（如某消费者团体的众多会员因商家的霸王条款或不当行为而受到损害时，由消费者团体提起的公益诉讼）。

为审查确认发生了损害社会公共利益的行为，人民法院在受理公益诉讼案件时，还须要求原告提供初步证据材料表明上述两种公共利益被损害的事实，并且由法院审查确认其存在。公益诉讼的基本判断标准应当是：在一个特定的诉讼中，原告提出的诉讼请求所保护的法益是否超过了私人利益的范围，如是，即为公益诉讼；否则为私益诉讼。

二、关于起诉主体

第五十五条规定的起诉主体为“法律规定的机关和有关组织”。这里有三个关键词：“机关”、“有关组织”、“法律”。

1．“机关”。“机关”概念比较宽泛，类型很多，包括立法机关、人民法院、人民检察院、行政机关等，因此，需要作目的性限缩解释，将“机关”解释为人民检察院、行政机关。

人民检察院可以提起公益诉讼，这是因为：（1）检察机关在我国宪政中居于法律监督者的特殊地位，检察机关作为国家利益和社会公共利益的代表者、维护者和实现者的职能角色；（2）检察机关在收集证据、调查证据的权限、担负诉讼成本的能力和进行诉讼所必需的法律专业素养等方面具有优越于享有公益诉权的社会团体或民间组织；（3）现行法的依据。刑事诉讼法第九十九条第二款已经赋予检察院提起附带民事诉讼的公诉权，即当国家财产、集体财产因被告人的犯罪行为而遭受损失时，人民检察院在提起刑事公诉的同时可以提起附带民事公诉；（4）检察院已经积累了提起公益诉讼的实践经验。

行政机关可以提起公益诉讼，这是因为：（1）行政机关的行政执法权受地域限制，但提起公益诉讼不受此限制；（2）行政机关掌握有关环境评价、环境监测、检验、评估报告、现场检查记录等方面的信息资料，行政机关收集证据的能力也比较高；（3）行政机关提起诉讼，表明政府对此是支持的态度，法院在处理这类诉讼时，遇到的压力和阻力相对较小，法院审理判决不会与政府发生冲突。以环境公益诉讼为例，迄今为止，我国40多个环保法庭处理了10多件环境公益诉讼案件，其中人民检察院作为原告的有6件，行政机关作为原告的有3件，行政机关和检察院作为原告起诉的9件案件都以原告胜诉而告终。

此外，对于提起公益诉讼的行政机关应当限定为地、市以上的行政机关为宜。毕竟涉及环境污染、消费者权益保护的公益诉讼案件，影响范围大、涉及人数多、社会关注度高，协调复杂利益冲突的难度和压力也很大，区、县一级行政机关恐难以胜任。同时，公益诉讼级别管辖以中级法院为宜，与管辖级别挂钩的话，由地、市以上的行政机关提起公益诉讼比较妥当。

2．“有关组织”。“有关组织”众多，类型有社会团体（约25万个）、民办非企业单位（约20万个）、基金会（约2000个）。上述各种组织，情况复杂，良莠不齐，不一而足。因此，有必要通过司法解释对可以起诉的有关组织的范围进行必要的过滤和限制，如下的具体措施和实质性标准可以考虑：（1）依法设立或者依法登记或备案；（2）起诉必须符合组织或团体章程目的和业务范围；（3）符合组织或团体活动的区域要求；（4）组织或团体设立时间的限制，要求必须是设立2年以上为宜；（5）应当具有一定的经费来源和经费保障；（6）社团法人应当有一定数量的会员；（7）组织或团体须配备有相关的法律专业人士。

3．“法律”。如果严格根据语义解释，那么“法律规定的”中的“法律”，是指立法机关制定颁布的法律。这种解释方法带来的弊端，是现有法律对公益诉讼的规定极为匮乏，目前只有刑事诉讼法和海洋环境保护法对此作了规定。其中，海洋环境保护法第九十条第二款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”这种解释方法不可取，因为它限制或阻碍了公益诉讼制度的发展，使得人民法院过去多年的公益诉讼试点限于停滞。

较为合理的解释方法是采取目的性扩张解释，即把“法律规定的”中的“法律”，解释为包括立法机关制定颁布的法律和最高人民法院的司法解释。这样，可以通过司法解释，拓展起诉主体的范围，保障公益诉讼制度在我国平衡、稳健地向前推进。

4．起诉主体竞合的处理。过去的公益诉讼实践备受关注的是法院立不立案，而非公益诉权行使的先后顺序问题，因而，多个起诉主体之间的冲突，并未引起大家的注意，甚至实践中出现了检察院、行政机关、社会团体共同作为原告提起公益诉讼的现象。鉴于人民检察院、有关行政机关、有关组织都有提起公益诉讼的资格，那么，对于发生竞合的公益诉权之间冲突的处理，必须未雨绸缪。笔者建议从以下两种方案中选择其一：

一是规定诉权行使的顺序。建议：授予检察机关、行政机关第一顺序行使公益诉权的资格，有关组织为第二顺序的公益诉讼原告。

二是现阶段不对公益诉讼原告的诉权行使设置先后顺序，具有原告资格的主体均可以直接向人民法院提起公益诉讼。为防止重复诉讼，法院受理公益诉讼后，应当通知其他具有原告资格的主体参加诉讼，在诉讼中列为共同原告。

三、关于诉讼请求

公益诉讼的诉讼请求体现了公益诉讼的质的规定性，同时诉讼请求的确定与起诉主体问题具有内在的关联。

1．公益诉讼请求的类型。在2000年之前的大陆法系国家中，民事公益诉讼实际上仅限于提供预防性救济，原告只能提起不作为之诉或撤销之诉，诉讼请求仅为预防性请求，即要求被告停止侵害、排除妨碍、消除影响、恢复原状等作为或不作为请求，不得提出私益损害的赔偿请求。在长达近百年的民事诉讼法史中，“不作为型公益诉讼”成为大陆法系公益诉讼的典型特征。直到2000年后，德国、法国等少数欧洲国家规定，在特定类型的公益诉讼中，原告也可以请求损害赔偿，由此，损害赔偿型公益诉讼开始浮上水面。这是因为，不作为之诉、撤销之诉等诉讼请求举证不复杂，程序易操作，而赔偿之诉在举证责任、赔偿的数额、赔偿金的归属与分配问题等很多方面存在较大的审理难度。

2．公权力机关作为公益诉讼原告决定了损害赔偿型公益诉讼在我国存在的必要性。国家公权力机关拥有法定的权限和职责，其收集证据、参与诉讼的能力和专业素养，相对于社会团体和个人而言更加强大，其公信力和权威性更高。因此，公权力机关提起的公益诉讼，其诉讼请求应当包括损害赔偿。我国海洋环境保护法、刑事诉讼法中规定的公益诉讼，均属于损害赔偿型公益诉讼。

四、关于程序特则

民诉法是以私益诉讼为中心制定的，而公益诉讼程序特则的立法供给严重不足。例如，对于特定环境公益案件，管辖法院如何确定、诉讼请求如何限定、原告收集证据的权利有多大、环境损害鉴定如何进行、要不要缴纳诉讼费用、原告能否放弃诉讼请求或者与对方和解、法院能否调解、能否发布禁止令、如何确定裁判的效力范围、裁判文书如何执行，等等，诸如此类的特殊程序问题，均须通过司法解释予以明确。
山东省潍坊市人民政府


潍坊市人民政府令第50号令


《潍坊市生猪屠宰管理办法》已经1998年3月25日市政府第二次常务会议研究通过，现予发布施行。
市长 王玉芬
一九九八年三月三十一日
潍坊市生猪屠宰管理办法
第一条 为加强生猪屠宰管理，保证生猪产品质量，保障人民身体健康，根据国务院《生猪屠宰管理条例》、国内贸易部《生猪屠宰管理条例实施办法》及有关规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 凡在本市行政区域内从事生猪屠宰、加工、销售的单位和个人，均须遵守本办法。
第三条 生猪屠宰实行“定点屠宰、集中检疫、统一纳税、分散经营”的原则。除农村地区个人自宰自食的外，生猪屠宰必须在定点屠宰厂（场）内进行。
第四条 市、县（市区）商品流通行政部门主管本行政区域内生猪屠宰的监督管理工作。其主要职责是：
（一）贯彻执行国家有关生猪屠宰行业管理的各项法律、法规和政策规定；
（二）负责生猪定点屠宰厂（场）的资格审查；
（三）监督检查定点屠宰厂（场）执行行业管理规定的情况，对违反生猪屠宰管理规定的行为实施处罚；
（四）负责屠宰执行人员的监督管理；
（五）负责生钎屠宰加工行业管理的其他工作。工商、畜牧、卫生、物价、公安等部门，按照有关法律法规和职责分工，协同主管部门做好生猪屠宰的管理工作。
第五条 市、县（市区）商品流通行政部门应配备相应的管理人员和执法稽查人员，具体负责生猪屠宰的监督管理和执法工作。
第六条 定点屠宰厂（场）按照统一规划、合理布局、有利流通、方便群众、便于集中屠宰、检疫和管理的原则设置。市辖区驻地、县（市）驻地原则上设１个点；乡镇原则上也设一个点；面积大、人口多、居住比较分散的乡镇可设２个点，最多不超过３个点。奎文、潍城、坊子、寒亭四区定点屠宰厂（场）的设置，由市商品流通行政部门会同工商、畜牧、卫生等有关部门及四区政府提出意见，报市人民政府批准；各县（市）定点屠宰厂（场）的确定，由各县（市）商品流通行政部门会同工商、畜牧、卫生等有关部门提出意见，报当地人民政府批准，并报市商品流通行政部门备案审查。
第七条 定点屠宰厂（场）必须具备下列条件：
（一）定点屠宰厂（场）的选址，应当符合城市规划和国家有关环境保护、食品卫生和动物防疫等规定。
（二）有与定点屠宰厂（场）屠宰规模相适应的充足水源，水质符合国家的规定城乡生活饮用水卫生标准；
（三）有符合国家规定要求的待宰间、屠宰间、急宰间以及生猪屠宰设备和运载工具；
（四）有符合国家规定要求的屠宰技术人员和肉品品质检验人员；
（五）有必要的检验设备、消毒设施和消毒药品及污染物处理设施；
（六）有生猪及生猪产品无害化处理设施；
（七）有符合动物防疫法规定的防疫条件。
第八条 申请设立定点屠宰厂（场），须按本办法规定分别向市、县（市）商品流通行政部门提交书面申请和有关材料，由市、县（市）区商品流通行政部门会同工商、畜牧、卫生等有关部门审核同意后，报同级人民政府批准。经批准设立的定点屠宰厂（场），由市商品流通行政部门统一发放定点屠宰资格证书及标志牌。
第九条 定点屠宰厂（场）屠宰的生猪，应当有生猪产地动物防疫监督检验机构出具的产地检疫合格证明。对货证不符的或无检疫合格证明的，不得屠宰。
第十条 定点屠宰厂（场）屠宰生猪，必须符合国家规定的操作规程和技术要求。
第十一条 县级以上国有定点屠宰厂（场）屠宰的生猪，由厂（场）方实施宰前检疫、宰后检验和肉品品质检验，并接受畜牧、卫生和商品流通行政部门的监督。其他定点屠宰厂（场）由畜牧部门实施生猪屠宰的检疫检验，厂（场）方实施肉品品质检验，并接受卫生部门的监督管理。肉品品质检验必须与生猪屠宰同步进行，并对肉品品质检验结果及处理情况进行登记。出厂（场）的生猪产品，必须经检验合格并加盖兽医验讫合格印章和肉品品质
检验讫合格印章。禁止不合格生猪产品出厂（场）。
第十二条 肉品品质检验内容包括：
（一）传染性疾病和寄生虫病以外的疾病；
（二）有害腺体；
（三）屠宰加工质量；
（四）微生物、理化检验指标；
（五）注水或者注入其他物质；
（六）种公、母猪及晚阉猪；
（七）有害物质及农残、药残、激素的残留；
（八）其它因素引起的肉品品质变化。
第十三条 肉品检验和处理方法，按照《肉品卫生检验试行规程》和国家标准ＧＢ16548－1996《家禽病害肉尸及其产品无害化处理规程》实施。
第十四条 从事生猪产品销售、加工的单位和个人以及饭店、宾馆、集体伙食单位，销售或者使用的生猪产品必须是定点屠宰厂（场）屠宰的生猪产品。
第十五条 生猪屠宰执法监督检查人员进行监督检查时，应当出示《屠宰监督执法检查证》，可以采取感观检查、取样化验、查阅资料、询问、查验证件等方式。
第十六条 未经定点，擅自屠宰生猪的，由商品流通行政部门予以取缔，并由商品流通行政部门会同其他有关部门没收非法屠宰的生猪产品和违法所得，可以并处违法经营额３倍以下的罚款。
第十七条 定点屠宰厂对经肉品品质检验不合格的生猪产品未按照国家有关规定处理的，由商品流通行政部门责令限期处理，可以处５万元以下的罚款。
第十八条 定点屠宰厂（场）出厂（场）未经肉品品质检验或者经肉品品质检验不合格的生猪产品的，由商品流通行政部门没收生猪产品和违法所得，可以并处违法经营额１倍以下的罚款。
第十九条 定点屠宰厂（场）对生猪、生猪产品注水或者注入其他物质的，由商品流通行政部门责令停止屠宰活动，没收注水或者注入其他物质的生活猪、生猪产品和违法所得，可以并处违法经营额３倍以上５倍以下的罚款；情节严重的，经批准机关同意，取消定点屠宰厂（场）资格。
第二十条 市场销售的生猪产品未经肉品品质检验或者经肉品品质检验不合格的，由卫生、工商、畜牧等有关部门按照各自的职责分工，对负有责任的生产者，销售者依法给予处罚。市场销售的生猪产品是注水或者注入其他物质的，由卫生、工商、畜牧等有关部门按照各自的职责分工，对负有责任的生产者、销售者依照本办法第十九条规定给予处罚。
第二十一条 购进非定点屠宰厂（场）肉品的单位，由商品流通行政部门、卫生、工商等有关部门按有关规定依法查处。销售不合格生猪产品，对人体健康造成危害的，按照有关法律、法规规定予以惩处。
第二十二条 对扰乱生猪屠宰管理、寻衅滋事、妨碍执法人员执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。
第二十三条 商品流通行政部门和其他有关部门的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿，尚不构成犯罪的，依法给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十四条 本办法由潍坊市贸易局负责解释。
第二十五条 本办法自发布之日起施行。