建立法官权利保障制度
是完善司法廉洁机制的重要途径


[论文提要]：中国的司法腐败一直备受关注，我国法院也因此建立了一系列的廉洁保障机制，但未从根本上解决问题。究其原因，笔者认为，法官的长期辛劳和身心付出与社会回报不成正比。法官，是一项崇高而辛苦的职业，它比一般公务员担当更重的责任，因此，必须建立法官权利保障机制，对法官，隆其待遇，保其身份，厚其地位。我国现阶段法官权利保障的现状是：1、法官工作压力过大；2、法官经济收入不高；3、法官权益得不到保障。建立法官权利保障制度，是由法官职业所决定的，也是完善司法廉洁机制的重要途径，有政策依据，也可借鉴国外经验。可从三方面入手：1、给法官以身份保障；2、经法官以较高的经济待遇；3、在今后经济发展和法治进步的基础上，逐步构建法官特权保障制度。 （全文共8215字）
[关键词]：法官权利保障制度 司法廉洁机制 现状 依据 设想

中国的司法腐败一直备受关注，特别是审判领域，由于法官职业的特殊性、独立性和权威性，已先后有杨志明、谢廷国等多名法官因受贿而判刑，我国法院也因此建立了一系列的廉洁保障机制，如加强法官职业道德教育，对法官进行监督等，近期，又在公务员的基础上推出了法官津贴，对法官职业进行补偿。这些都是司法廉洁保障的措施，取得了一定的成效，但司法腐败未从根本上得到解决。究其原因，笔者认为，法官的长期辛劳和身心付出与社会回报不成正比。法官，是一项崇高而辛苦的职业，从宏观上来讲，它关系到国家法律的适用和社会主义正义的维护，从微观方面看，它关系到当事人切身利益的实现。法官属于公务员系列，但又比一般公务员担当更重的责任。因此，杜绝司法腐败，建立廉洁保障机制，除以上提到的建立法官素质教育和法官监督机制外，笔者认为更应该建立法官权利保障制度，对法官，隆其待遇，保其身份，厚其地位。只有建立了区别于一般公务员的法官权利保障机制，提高了法官应有的待遇，才能真正树立司法权威，杜绝审判腐败。下面，笔者试就法官权利保障的现状、以及建立法官权利保障制度的必要性、依据、设想等几方面谈点粗浅的看法。
一、 我国现阶段法官权利保障的现状
在法官权利保障方面，法学界、实务界有一个共同的认识：当前中国法官压力大，地位低，收入少。《法官法》至今已实施多年，但法官的权利保障问题并未得到很好的解决。
（一）法官的工作压力过大。
我国法院的设置和管理是沿袭过去的行政管理模式，在当时的计划经济时期，人们的诉讼观念不强，法院的任务主要是刑事审判和离婚、小额债务、普通民事侵权纠纷等，法官无需太多专业知识，案件数量也较少。现在，时代发展了，案件激增，新类型案件不断出现，案件难度增大，在原有法官编制及人员结构基本不变的情况下，法院办案力量明显不足，特别是东部和一些中心城市，法官长期处于超负荷、高强度的状态中，身心健康受到很大影响。在经济发展不快的中西部和欠发达地区，则面临法律人才不足、法官断档的尴尬局面。另外，因当事人的不理解和冲动，还经常发生当事人伤害法官的事件，且呈上升趋势。
法官履行职务的人身保障，关系到国家司法职能的正常开展，如果法官自身安全都难以保障，又何谈司法权威？依法治国的方略又怎能落实？因此，对法官权益的保护要前置，不能搞事后保障。
（二）法官的经济收入不高。
目前，法官的经济收入等同于政府行政官员，甚至比某些行政部门还要低，如财政、税务、国土等部门，这与其从事的审判职业的高难度性、高危险性不相吻合。我国法官和西方国家尤其是英美法系国家的法官相比，经济收入差距更为悬殊。
在法官的物质保障方面，我国《法官法》专设“工资保险福利”一章，但这些规定并未得到落实。《法官法》第36条到38条规定：法官的工资制度和工资标准，由国家规定，法官享受国家规定的审判津贴、地区津贴、其他津贴以及保险和福利待遇。事实上，这些“国家规定”未完全出台（除从2007年下半年起实行的法官津贴外）。法官的工资制度和增资制度仍然套用行政职级，这不太符合现代国家法官高薪制的趋势，不利于廉洁勤政、秉公执法和吸引人才、稳定法官队伍，也不能完善司法廉洁机制。
法院的办案经费的多寡，也直接影响法官的收入。经济不发达地区特别是中西部一些基层法院，其办案经费难以列入财政预算，即使列入了也难以保证。法院的经费都保障不了，法官的收入也自然受到影响。在发达地区，法官的工资待遇也不是最高。
(三)法官的权益得不到保障。
根据我国现行法官法，法官享有充分的权利，如《法官法》第8条所列举的法官权利类型，甚至比西方国家的有关规定更为广泛。这是我国司法制度水平的提升。但总的来说，它仍不够成熟和完善，法官的权益得不到充分保障。比如，我国法官的选拔任用标准同于一般行政人员，这不符合法官职业的特殊性需要；免除、辞退法官的事由过于宽泛，实际操作性不强。再如《法官法》规定，各级法院院长由本级人大选举和罢免，副院长、庭长、副庭长、审判员由本级人大常委会任免，这就给某些个人干预法院审判开了方便之门。法官在任期间非经本人同意和法定程序被转调其他工作屡见不鲜。在《法官法》中，有多处“由国家另行规定”或“由有关部门制定”的条款，但到目前为止，这些有关法官职业保障的配套规定并未出台。《法官法》的一些规定也过于原则，例如“法官有权提出控告”，但行使控告权的主体和受理机关作出决定的程序、期限以及作出决定后的救济等配套内容未进一步细化。长期以来，我国对法官一直是采取行政化管理，法官等同于法院的其他工作人员，等同于行政机关干部，在录用上，必须通过公务员考试；在级别上，套用行政级别，该模式现在仍在影响法官的权利、薪俸、福利等。
综上，建立法官权利保障制度迫在眉捷。只有建立了法官权利保障制度，法官在政治上、经济上有了保障，才能在其审判领域更好地秉公执法，依法办案，也才能真正地保障司法廉洁。
二、建立法官权利保障制度的必要性及相关依据
我国法官的处境及现有的管理模式，在我国进入世贸组织、经济得到飞跃发展的大气候下，越来越显出其陈旧的、滞后于时代的一面，在法制社会发达的今天，大胆地提出建立法官权利保障制度并得以落实，不仅能提高我国法院和法官的地位，推进法治进程和树立法律权威，同时，对司法廉洁也能提供进一步的保障。
（一）建立法官权利保障制度的必要性。
1、法官是一项崇高而具有危险性的职业，决定了必须建立法官权利保障制度。
法官身份崇高是世界通例，这是由法官的职业决定的。法官，不仅要承担解决各类纠纷的重担，而且还要求结果公正──符合社会正义。故法官在社会生活中发挥着重要作用，法官通过法律的适用，定纷止争，伸张社会正义，维护社会秩序，促进经济发展，为民众的安居乐业提供有效的保障。因此，它要求法官职业的从业者是一个高素质的团体。
法官又是一个高危险的职业。矛盾是双方面的，法官在解决纠纷的过程中，必然会遇到正义与邪恶的抗争，在此情况下，法官受到各种精神压力，遇到各种危险乃至付出生命。故法官职业的危险性是客观存在的。由此，建立法官身份保障制度是必要的。
2、建立法官权利保障制度，是完善司法廉洁机制的重要途径。
我国对法官的管理沿袭过去公务员的管理模式，在法官的身份和权利保障方面比较弱，没有体现法官独有的特色。因为审判的独立性、权威性，法官在禁不起诱惑的情况下，很容易产生司法腐败。如，我国的经济现已走向市场化，我国的教育、医疗、住房、养老等均变为由个人来承担。由于法官的政治地位未提高，经济待遇低，当法官首先作为一个经济个体走入这个社会圈子时，他也会像平常人一样为生活、为孩子上大学、为买房子的费用而发愁，在经济上捉襟见肘的情况下，很容易滋生腐败。剖析法院系统中出现的一些腐败案的形成过程，原因固然很多，但其中的一个重要因素就是经济待遇低，特别是低薪。高薪不一定能养廉，但低薪必不足以养廉，低薪之下难以抵制和减少腐败。所以，我们提倡对法官，要隆其待遇，保其身份，厚其地位。只有在政治上赋予法官应有的社会尊荣，从经济上确定法官较高的收入，司法廉洁保障制度才会有经济基础和政治基础。解了法官的后顾之忧，让法官不为生计而发愁，不为小利而枉法，法官才能集中精力去研究法律，排解纠纷，才能公正司法，廉洁办案。
（二）建立法官权利保障机制的政策依据。
从《人民法院第二个五年改革纲要》看，2004年至2008年人民法院司法改革的主要内容是：
35条：落实法官法的规定，与有关部门协商，推动建立适合法官职业特点的任职制度。在保证法官素质的前提下，适当延长专业水平较高的资深法官的退休年龄。
　　37条：改革法官遴选程序，建立符合法官职业特点的选任机制。探索在一定地域范围内实行法官统一招录并统一分配到基层人民法院任职的制度。逐步推行上级人民法院法官主要从下级人民法院优秀法官中选任以及从其他优秀法律人才中选任的制度。
40条：落实法官法的规定，推动适合法官职业特点的任用、晋升、奖励、抚恤、医疗保障和工资、福利、津贴制度的建立和完善。在确定法官员额的基础上，逐步提高法官待遇。
43条：健全符合法官职业特点的法官惩戒制度，制定法官惩戒程序规则，规范法官惩戒的条件、案件审理程序以及救济途径等，保障受到投诉或查处法官的正当权利。
47条：继续探索人民法院的设置、人财物管理体制改革，为人民法院依法公正、独立行使审判权提供组织保障和物质保障。
48条：改革和完善人民法院经费保障体制，探索建立人民法院的业务经费由国家财政统一保障、分别列入中央财政和省级财政的体制。研究制定基层人民法院的经费基本保障标准。
2006年5月3日，中共中央作出了《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》，这是党历史上第一次就加强人民法院、人民检察院工作作出的专门决定。从《决定》看，牵涉到法官权利保障的内容有四个方面：
一是推动建立和完善经费保障机制。高级人民法院要在2006年底前完成本地区基层人民法院公用保障标准的落实，对基层人民法院编制内的人员经费，全额纳入财政预算统一安排。
二是逐步解决法官编制不足问题。最高法院将会同国家有关部门，积极协调增加政法专项编制，用于缓解部分地区案多人少的矛盾，同时争取增加适当的机动编制，用于基层人民法院引进急需的高素质人才。根据中、西部地区法官短缺现象和司法考试制度中存在的问题，对改进和完善司法考试制度提出建议。
三是完善法官职业保障机制。各级人民法院将认真落实《公务员法》、《法官法》关于法官职业保障的有关规定，推动适合法官职业的任用、晋升、奖励、抚恤、医辽保障和工资、福利、津贴制度的建立和完善。积极与组织、人事、财政等有关部门合作，逐步建立符合法官职业特点的工资制度，依法落实审判津贴。对因公殉职的法官实行抚恤制度，中央财政设立的特别补助金和特别慰问金专款，要专项用于因公殉职的法官家属的生活补助。积极与组织、人事部门协调，适当提高地方各级人民法院干部职级比例。注意法官队伍年龄结构的合理配置，既要创造有利于年轻法官成长的条件，又要充分发挥审判经验丰富的资深法官的作用。
四是加强物质装备建设。各级人民法院将积极配合党委和政府将
法院基础设施、技术装备和信息化建设纳入国民经济和社会发展计划以及财政预算，提倡和推行人民法院基础设施建设政府“代建制”，审判法庭、人民法庭建设未达到规定标准的，力争2008年基本完成建设任务。要大力推进信息化建设。
总结上述二个文件，法官的权利保障主要是法官的身份保障、法官的物质保障，而法官的特权保障则是后一步发展中解决的问题了。这为我们近阶段构建法官权利保障机制提供了有力依据。
（三）建立法官权利保障制度的国外借鉴。
法官的身份和权利保障已为大多数国家所接受，而且在法制发达国家早已把法官的身份保障制度提上了日程，且十分完善。如在法官任期方面，多数国家对法官的任职作了区别于行政公务员的规定，法官任职往往采用终身制，非经立法机关弹劾或法院判决，不得被罢免。再如美国联邦法院的法官实行终身制，虽然规定有退休年龄，但到龄后是否退休要根据本人自愿。在法官职务保障方面，各国大都对非本人自愿的离职、免职、撤职规定了严格的事由和程序。在物质待遇方面，许多国家都比较优厚，以英美法系国家最为突出：美国联邦最高法院首席大法官的工资与副总统相等，年薪超过16万美金；英国法官的收入在本国属于高薪阶层，一般法官收入为12万英磅，并规定法官被任命后，对其薪酬和其他职务任何机关不得作出不利变更；各国法官除享有高额工资外还享有多种优厚待遇，即使在印度这样的国家也可享受带薪假期，免费住宿和旅行等。
三、建立法官权利保障机制的设想
建立法官权利保障机制，是司法独立的前提。二战后，司法独立作为一项基本人权，得到了国际社会的普遍认可，成为世界政治文明的重要组成部分。党的十五大第一次把“依法治国，建设社会主义法治国家”确立为党领导人民治理国家的基本方略，并提出要“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和法权”，为法院的改革前途指出了明确的方向。而只有建立完善的法官权利保障制度，才能使法官无后顾之忧，秉公办案，廉洁执法。
建立法官权利保障制度，具体指，法官一经任命，非因法定事由并经法定程序不得被罢免、撤职、调任、停职或降职；法官的职务行为不受追究；法官有权领取较高报酬并且在任职期间不得减少，退休后的经济收入受到法律保障等。
基于我国法官权利保障的现状，笔者认为应从以下三方面着手：
（一） 给法官以身份保障。审判独立的根本是法官独立，法官独
安徽省黄山市人民政府


黄山市人民政府关于印发黄山市建设领域建立长效机制防止拖欠工程款和农民工工资实施办法的通知

黄政〔２００５〕２６号

　

各区、县人民政府，黄山管委会，市政府各部门、各直属机构：
　　《黄山市建设领域建立长效机制防止拖欠工程款和农民工工资的实施办法》已经2005年4月27日市政府第三十二次常务会议审议通过，现印发给你们，请遵照执行。

黄山市人民政府
二○○五年五月二十五日



黄山市建设领域建立长效机制防止拖欠工程款和农民工工资的实施办法

第一条　为切实解决建设领域拖欠工程款和农民工工资问题，保障农民工的合法权益，根据《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国合同法》等法律法规和有关政策规定，制定本办法。
第二条　凡在黄山市行政区域内进行工程建设和管理的单位，均应遵守本办法。
第三条　本办法所称的拖欠工程款，是指建设单位无正当理由而未在规定期限内按有关建设工程价款结算办法的规定（或合同约定），支付工程进度款或工程结算价款的行为。
本办法所称的拖欠农民工工资是指用工单位无正当理由超过付薪时间未支付农民工工资或终止劳动关系时未一次付清农民工工资的行为。
第四条　建立建设领域防止拖欠工程款和农民工工资工作联席会议制度。联席会议由政府分管领导主持，由有关部门负责人组成，负责协调、处理拖欠工程款和农民工工资中的重大问题。联席会议日常工作由建设主管部门负责办理。
第五条　各级发展改革行政主管部门对没有资金来源或建设资金不落实的建设项目，一律不批准立项。房地产开发建设项目和政府投资的经营性工程项目，应严格执行项目资本金制度，项目资本金占项目总投资的比例不得低于35%。
第六条　对没有按期完成清欠任务以及发生新拖欠的建设单位，各级建设、发展改革行政主管部门应停止其新项目的招投标，各级规划部门一律不予办理规划许可，房管部门不予办理新项目的预（销）售许可手续。
第七条　凡新开工的项目，建设工期不足一年的，到位资金不得少于工程造价的50%，建设工期超过一年的，到位资金不得少于工程造价的30%。
第八条　实行建设项目按形象进度支付、分阶段结款制度。建设单位与施工企业签订的施工合同必须到工程所在地建筑管理部门备案。工程竣工后，建设单位应提交按合同约定支付工程款的有关凭证，达不到合同约定比例的，不予办理竣工验收备案。未办理竣工结算的，房管部门不予办理权属登记。
第九条　建设单位扣留建设工程质量保修金不得超过工程结算总额的5%，工程竣工验收满一年后必须与施工企业结清，不得以扣留建设工程质量保修金的名义变相拖欠工程款。
第十条　施工企业招用农民工，必须依照相关规定，与农民工签订劳动合同，并按月支付农民工工资，且不得低于当地最低工资标准。
第十一条　建立农民工工资支付保障金制度。施工企业要向劳动保障部门办理农民工工资支付保障手续，缴纳一定数额的保障金。保障金专户存储，由劳动保障部门和建设行政主管部门共同管理，用于农民工工资清欠。
第十二条　被拖欠工程款的施工企业可向市联席会议办公室投诉，也可直接向人民法院提起诉讼。 被拖欠工资的农民工可向劳动保障部门投诉，也可向市联席会议办公室投诉，或直接向人民法院提起诉讼。
第十三条　按照谁欠款、谁偿还的原则，政府投资工程由负责工程建设管理的单位组织清欠工作，对贻误清欠工作或产生新的拖欠的，由市联席会议办公室提交联席会议研究，并由监察机关依法追究有关领导和责任人的责任。
第十四条　对不按规定清理拖欠工程款、继续拖欠工程款的房地产开发企业，由市联席会议办公室给予通报，情节严重的，提请房管部门依法给予资质降级或注销开发资质证书的处罚。
第十五条　对拖欠农民工工资的建筑业企业，由市联席会议办公室给予通报，情节严重的，由建设行政主管部门依据资质管理规定给予相应处罚。
第十六条　各级、各部门应严格各环节的审查把关，从源头上预防新的拖欠问题发生。对因把关不严造成了新拖欠的，依法追究有关部门领导和经办人的责任。
第十七条　本办法由黄山市建设行政主管部门负责解释。
　　第十八条　本办法自发布之日起施行。