刍议侵占罪之对象/徐洋

作者:法律资料网 时间:2024-06-02 21:42:38   浏览:8360   来源:法律资料网
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刍 议 侵 占 罪 之 对 象

作者 徐洋 (苏州大学王健法学院)


【文章摘要】97刑法中对侵占罪对象的规定较为笼统,不具有一定系统性和逻辑性。笔者根据刑法中侵占罪对象的性质,将侵占罪之对象概括为两大类:一类是普通侵占罪;另一类是特殊侵占罪,分而述之。此外,笔者还提出了一些不成熟的观点,其目的旨于抛砖引玉。
【关键字】镜像所有权 普通侵占罪 特殊侵占罪
【正文】我国刑法第270条第1款规定:“将代为保管的他人财物非法占为己有,数额较大,拒不退还的”构成侵占罪;第2款又规定:“将他人的遗忘物或者埋藏物非法占为己有,数额较大,拒不交出的,”也依照侵占罪处罚。显见,我国刑法是将侵占代为保管的他人财物的行为和侵占遗忘物和埋藏物的行为统称为侵占罪的。笔者认为此举欠妥,在理论上缺少科学性、逻辑性和严密性,不利于我们对侵占罪对象的研究。从行为性质上观之,刑法第270条第1款所规定的侵占罪是行为人业已合法占有的财物,而第2款所规定的侵占罪是行为人脱离占有的财物。因此,在论述侵占罪对象时,应予以区分,否则会产生混淆;再者,对事物进行分类研究,也是认识论的一个基本方法。鉴于此,笔者拟将侵占罪分为两罪名——普通侵占罪和特殊侵占罪,分别述之。
(一)普通侵占罪的对象
在研究本罪对象时,有必要对财物进行分类。首先,依财物的物理性质,可将其分为有体物和无体物。何为有体,何为无体?理论界一直存有较大争论。有学者将有形的客观实体视为有体物,而将电力、煤气、天然气等一些无形的客观实体归入无体物中。笔者认为,不应该以是否具有一定形体来区分“有体”和“无体”,这种划分与实际生活用语是不相符的。在现实生活中,我们将客观实体的形态大致概括为固体、液体、气体。从字面上看,我们就不能将液体和气体视为“无体”了,“体”应该是客观存在的实体。值得一提的是,罗马人很早就对有体物和无体物有着抽象性地认识了。在罗马法中,有体物是指:“实体存在于自然界之物质,而为人之五官所可觉及者也。如土地、房屋等。”无体物是指:“法律上拟制之关系,而为人之五官所不可觉及者也。如用益权、地益权。”① 这种分类方法使人们不在囿于“物必有体”的陈旧观念。在此基础上,我们还可以按照有体物是否具有一定形体,将其又分为有形的有体物和无形的有体物。前者如桌子、黄金、汽车、房屋、树木等;后者如气体、液体、电力、光能等。一般情况下,有形有体物是可以成为普通侵占罪的对象;而无形有体物,则要看其是否能被人所支配和控制。如今,科技高度发展,将这些无形有体物加以控制已不再是困难的事,比如人们可以通过物理方法,将液体和气体变为具有一定形态的固体;也可以将天然气、电能制作成成品(如气罐、电池)。如果行为人将这些无形有体物占为己有、拒不退还,则无疑是构成侵占罪的。就无体物而言,它是一种权利,这种权利可以使无体物的所有人获得利益,因此也有人称其为无形财产。由于无体物是人们拟制的物,具有抽象性的特点,在日常生活中,不便于人为的控制,所以,无形财产证券化应运而生。目前,权利的证券化包括所有权的证券化,债权的证券化以及其他权利的证券化,甚至知识产权也可以实现证券化。无形财产的证券化,使得抽象的财产权利直观化,人们便可以对无体物加以管理和控制。无体物就可能成为普通侵占罪的对象。但应当指出的时,作为知识产权的无体物是很难成为普通侵占罪的对象。此类无体物虽然也要依附于一种有形的载体之上,但是行为人侵占了有形的知识产权载体,却不意味着权利原有人就失去了对这些知识产权的所有权。
其次,以财物是否能够移动并且移动后是否损害其经济价值为标准,可将其分为动产和不动产。一般情况下,动产是可以成为普通侵占罪的对象。但有一种动产较为特殊,如汽车、船舶等,它们虽可移动,且移动后也不会影响其经济价值,但考虑到这类财物的价值都较大,所有人必须凭所有权凭证来主张自己的所有权,且在交易过程中,必须办理过户登记手续,所有权才可以转移,这一点,与不动产房屋是完全一致的。因此学理界也称其为“准不动产”。对于不动产(包括准不动产)能否成为普通侵占罪的对象?我国刑法没有给予明确的规定,只是规定财物是普通侵占罪的对象,既然财物既包括动产,也包括不动产,那么我们就没有理由否认不动产也可以成为普通侵占罪的对象。有学者认为:“某种不动产能否成为侵占罪对象,既要看它能否被委托给他人代管,又要看行为人是否能够取得所有权,两者应同时具备。” ② 笔者同意此观点,但其在表述上,不具有科学性。笔者认为,行为人既然是通过不法侵占行为获得财物,那就不可能取得该财物的所有权。我们都知道,所有权是一种绝对的、排他的、稳定的权利,行为人虽然在侵占财物后,也可以行使占有、使用、收益、处分,从而使外界误认为行为人对该物享有所有权,但这种“所有权”是不稳定的。笔者将这种类似于所有权的伪权利称为“镜像所有权”。③ 在实际生活中,合法占有他人不动产者,也可以通过作虚假登记的方式,非法取得他人不动产的镜像所有权,也就是说不动产也可以成为侵占罪的对象。但对于某些不动产,如土地,是不能视为普通侵占罪的对象,因为根据我国刑法的有关规定,侵占这些不动产的所有权或者某些所有权权能的,就构成了非法占有耕地罪。
第三,财物还可以分为合法财物和非法财物,侵占合法财物的行为理应受到法律的追究,这是不容置疑的。在此我们着重研究非法财物的侵占。此处所言的“非法财物”包括用于违法犯罪的非法财物(如准备用于行贿的财物)、犯罪所得的非法财物(如抢劫、盗窃获取的财物)和违禁品(如毒品)。这三种财物在性质上较为特殊,它们能否享有与合法财物受法律保护的同等待遇?这自然引出以下三个问题?第一,用于违法犯罪的非法财物能否成为普通侵占罪的对象?以基于不法原因的委托为例,委托人在做出不法原因的委托前,对委托物是享有所有权的,但由于委托人不法委托的目的,使其丧失了所有权,无返还请求权便是一种表现形式。委托人丧失的所有权不是不存在,而是转移,但转移的对象并非受托人(若所有权真的转移给受托人,那也就不存在侵占了),而是国家。这是依据刑法第64条之规定:供犯罪所用的本人财物,应当予以没收。没收的财物,一律上缴国库。这样国家对该财物的所有权就有了法律依据。可见,受托人是在受国家之委托。但普通侵占罪的对象是“他人财物”,这里的“人”可以解释为自然人和法人,国家不属于“人” 的范畴。因而,侵占国家财物的行为就不可以侵占罪来认定。如甲为了向其上级领导乙行贿,委托同乙有良好关系的丙将贿赂款交给乙,丙接受委托后并没有转交给乙而是自己私下挥霍掉。这类行为就不能以侵占罪来认定,而应做行贿罪的共犯处理。因为我国刑法原则规定,对所有犯罪的预备犯、中止犯都是要追究刑事责任。第二,犯罪所得的财物能否成为普通侵占罪对象?犯罪所得财物(以下简称赃物)的所有权在民法上应归属原物主,这对于受托人来说,明显是“他人的财物”,受托者侵吞赃物的行为是对原物主所有权的再次侵害,这同第三者使用犯罪方法从原物主那里取得的财物在性质是一样的。我们不能认为受托人侵占的是脏物,而使受托人的侵占行为成为“负负得正”的合法行为而不予追究,这显然是不妥的,追究刑事责任的应当的,从而使受托人行为的定性便显得尤为重要了。按照刑法的主客观相一致原则,如果行为人始终不知是犯罪所得的财物,善意接受犯罪人委托而代为保管,尔后予以侵吞的,这属于对侵占对象的性质缺乏认识的事实错误问题,应构成普通侵占罪。对于行为人事先明知是犯罪所得的财物,并为其代为保管的,根据侵吞意思发生时间的不同,定性也存在着差异:若受托人在代为保管财物之前便产生侵吞财物的意思,而为其保管,尔后将赃物侵吞的,应构成诈骗罪;若受托人在代为保管财物之后产生侵吞财物的意思,尔后侵吞的,应以窝脏罪和普通侵占罪数罪并罚。第三,违禁品能否成为普通侵占罪对象?有学者认为:依据刑法第64条规定,违禁品应当予以没收。因而可以说违禁品的所有权是归国家所有的,这样侵占违禁品与侵占其他物品一样,都侵犯了一定的所有权关系,因而都应当以侵占罪依法追究刑事责任。④ 笔者认为对于违禁品能否成为普通侵占罪的对象是值得探讨的,以毒品为例,若按照上述观点的逻辑,我们可以作出这样一个推理:因为违禁品包括毒品,违禁品的所有权又归国家,因此国家对毒品享有所有权。我们无法想象,一个能够对毒品占有、使用、收益、处分的国家将会是什么样,我想,用“大毒枭”来概括会比较恰当。实质上国家对毒品只有占有、处分的权利,没有使用、收益的权利,对于必须具备四种权能的所有权,已有两种权能无法行使,我们就不能称为所有权。而且,就毒品等一些违禁品来说,任何公民、组织和团体,甚至是国家都不可能对其拥有所有权,因为这在理论是上讲不通的。总的来说,毒品等一些违禁品是与所有权这一概念是相排斥的,属于无所有权物,这种物的存在本身就是违法的。因此,侵占代为保管的毒品是不能构成普通侵占罪的,侵占罪侵犯的客体是公私财产所有权,对该行为只能以非法持有毒品罪或者窝藏毒品罪论处。除此之外,作为枪支弹药的违禁品,若行为人代为保管,尔后侵占,应以非法持有、私藏枪支、弹药罪。综合上述分析,违禁品不可成为侵占罪之对象。
以上是结合普通侵占罪的性质和财物的物理性质以及其法律性质而做出的一般限定。除此之外,刑法第270条第1款还做出了法律上的限定,“代为保管”和“他人”则为此。正确、科学地理解两者,对于判别罪与非罪、此罪与彼罪起着至关重要的作用。首先,我们应明确一下,何为“代为保管”,理论界对此众说纷纭,莫衷一是,不过大致可以概括为狭义说和广义说两种。狭义论者认为:“代为保管”须以双方当事人之间有明确的保管关系的存在为前提,即一方当事人须明确将其财物委托对方保管,该财物才能称为“代为保管的他人财物”。而广义论者认为“代为保管”仅指行为人负有保管财物的义务,而该义务的产生并不以保管关系的存在为其唯一途径,即成立“代为保管”无须以双方当事人之间有明确的保管关系的存在为前提。笔者认为,就狭义观点而言,其是以保护犯罪人的人权为价值观,实质上这是一种片面的价值观。虽然按照刑法的罪刑法定原则,对刑法中的条文不可以做扩大解释,除非这种解释有利于犯罪嫌疑人、被告人。但是我们有没有想过,在强调保护犯罪人人权的同时,是否也应该考虑一下受害人的权益保护和公众的感受呢!犯罪人的人权不是我们要追求的唯一价值,刑事法律的目标是要让每一个人在日常生活中免除对人生或财产的损害和恐惧,而且严重的犯罪应该受到有效的追究是符合每个人利益的,对各方都是公平的。在刑事案件中,我们应该在犯罪人、受害人、公众之间构建一个等边的三角关系,因为三角形是最稳固的图形,而三边相等的三角形又蕴蓄着公平。因此在对模糊的刑法条文进行解释时,不应拘囿于“只做对犯罪人有利的解释”,而应该转变这种观念,即从一元片面的价值观转向多元平衡的价值观,追求刑法条文解释的形式合理性和实质合理性的统一,这才是刑事法治所提倡的。此外,随着社会的发展,经济交往的形式已不再是单一不变的,而是纷繁复杂、多式多样的。狭义的观点已逐步显现出滞后性,它不仅不利于经济的发展、社会的稳定,还可能造成犯罪分子规避法律、逃避制裁。因此我们在理解“代为保管”时,既不能做过于狭隘的解释,以防放纵犯罪行为,也不能做过于广义的解释,以防犯罪扩大化而侵害到犯罪人的人权。我认为上述的广义观点较符合笔者的意旨,该观点摈弃了狭隘的理解,但也没有做出过于宽泛地解释。参照广义观点之表述,笔者所理解的“代为保管”产生的原因和根据是多种多样的,既有基于法律上的原因和根据,也有基于事实上的原因和根据。它们主要包括委托关系、租赁关系、借用关系、担保关系、无因管理和不当得利而产生的代为保管。(1)委托关系 委托关系的范围较为广泛,它包括委托保管、委托修理、委托运送、委托交付等,在从事委托事物期间,受托人应负有妥善保管的义务,这种保管义务是可推定的,若委托人拒不归还委托物,则构成侵占罪。(2)租赁关系 租赁关系是出租人将租赁物交付承租人使用、收益,承租人支付租金的一种民事法律关系。承租人在租赁期间有妥善保管租赁物的义务,在租赁期届满后,有向出租人归还租赁物和交付租金的义务。如果承租人在租赁期届满后拒不归还租赁物,则可以视为侵占罪。(3)借用关系 借用关系与租赁关系较为相似,唯一的区别在于前者不用支付租用金,而后者需要支付租用金。同样,若借用人拒绝交付借用物,也应按照侵占罪处理。(4)无因管理和不当得利 无因管理和不当得利属于民法上的概念,两者都是基于事实上的原因和根据所产生的“代为保管”。但有学者认为,在无因管理和不当得利的情况下,即使行为人拒不退还占有的财物,也不能认定构成侵占罪,而只能依据民事调整方法处理。若将两者作为侵占罪处理,就使民法中的无因管理和不当得利制度失去意义。⑤ 但笔者认为,在刑法和民法的适用方面并不具有相互排斥的效力。就某一行为来说,不能因为此行为所涉及到的法律制度属于民法的范畴,刑法就被拒之门外;也不能因为彼行为所涉及到的法律制度属于刑法的范畴,民法就不可越雷池一步。举个例子,当某犯罪分子将他人打成重伤,犯罪人不但要受到刑事法律的制裁,还要承担受害人的赔偿费用,这里的赔偿费用这是一种民事责任的承担。如果按上述观点理解:若犯罪人受到了刑罚,那么受害人就无权向其主张民事赔偿权利,这岂不是太不公平了。笔者打个比方来说明刑法应在整个法律体系中所处的角色,刑法应该是足球场上的守门员,而其他部门法是在球场上争球的队员,当这些球员无法控制局势时,守门员就派上用场,它是最后一道防线。如果在比赛中,只让球员踢球,不让守门员守球,抑或只让守门员守球,而不让其他球员踢球,这情况就可想而知了!因此,刑法与民法是相辅相承关系。
对于“他人”的理解,有学者认为:作为侵占罪的对象“他人财物”不包括国有财产,也不包括公司、企业及其他单位的财物,只限于公民私人所有财物。理由是:刑法第270条第3款规定侵占罪是“告诉才处理” 的犯罪,而告诉者必须是被害人,被害人又只能是自然人,既然国家、企业、事业等单位不能成为告诉主体,那就说明了公有财产不能成为侵占罪的对象;再说,贪污罪、职务侵占罪包括了侵占公有财物的行为,剩下的就只有侵占私有财物的行为才能作为侵占罪的内容了,新刑法自所以增设普通侵占罪,也正是为了弥补过去立法上这一漏洞。⑥ 笔者对此不以为然。刑法第98条规定,“本法所称告诉才处理,是指被害人告诉才处理”这里的被害人不应狭义地理解为自然人,单位也应包含其中。如果我们只是一味地强调单位犯罪的存在,而忽略单位受犯罪行为侵害的客观事实,对单位而言,就太不公平了。单位虽不是自然人,但它也是自然人的结合,单位所体现的是其内部工作人员的共同利益。在此我们不奢求给予单位更多的关怀,但让其与自然人享有同等的保护,我想,也应该在情理之中吧!何况,我国宪法还明文规定:国家财产、集体财产神圣不可侵犯。实际上,宪法的这个规定本身也存在着缺陷。因此,我们在立法价值取向上,不能从一个极端走向另一个极端,即刑法不能从过去的重公共利益轻个人利益的保护又转向重个人利益轻公共利益的保护,在国家、单位组织以及公民利益不发生矛盾的情况下,三者的利益应受到法律同等保护。否则,怎么来体现法律所倡导的平等的精神呢?怎么来贯彻刑法中保护和惩戒相结合的精神呢? 此外,告诉才处理与被害人有证据证明的轻微刑事案件在诉讼方式上并无二致,都属于自诉案件。其中侵犯知识产权罪中侵犯商业秘密罪(严重危害社会秩序和国家利益的除外)就属于轻微刑事案件的自诉案件。⑦作为此案的被害人——商业秘密权利人既可以是自然人也可以是单位。因此,上述的告诉者是自然人,不可能是法人或其他组织的观点是站不住脚的。
“他人财物”应包括单位财物,因为实际生活中,非国有企业、集体单位的人员侵占国有、集体所有之财物的现象并不鲜见。譬如,企业采购员某甲携带巨款到广州采购,借住在朋友乙某家中,为防止公款遗失,暂托朋友乙某保管,某乙将代为保管的公款非法拒为己有,拒不退还的。⑧ 这种行为以普通侵占罪来追究,有其现实的必要性和实质的合理性。
(二)特殊侵占罪的对象
刑法第270条第2款是对特殊侵占罪的规定,称其为“特殊”,是因为其以普通侵占罪为参照系。普通侵占罪占有或支配他人财物的原因是基于委托信任关系,与普通侵占罪不同的是,特殊侵占罪是基于偶然原因占有他人的财物。在实际生活中,基于偶然原因占有他人财物的种类很多,如遗失物、遗忘物 、漂流物、埋藏物等,但我国刑法只规定了两种,即遗忘物和埋藏物。其中,理论界对遗忘物和遗失物素有争论,主要集中在遗忘物与遗失物是否存在差别以及遗失物能否成为侵占罪的对象。有观点认为,遗忘物与遗失物之间存在差别,遗忘物是指财物所有人或持有人有意识地将所持有的财物放在某处,因疏忽而忘记拿走。遗失物是指财物的所有人或持有人,因为疏忽偶然将其财物失落在某处。⑨ 应该说这种区分在理论上是可行的,但对于行为人而言,分清两者还是比较困难的。因为行为人不可能清楚地知悉失主在丢失财物时是怎样的实际状况,即使他们能够认识到,也可能会因外界因素的干扰而使实质上的遗忘物成为形式上的遗失物或实质上的遗失物成为形式上的遗忘物(并不是所有外界因素都会改变财物丢失时的性质),从而造成行为人认识误差。这里所述的实质上的遗忘物和遗失物是指失主失去财物时的一种实际状况,因而具有客观性;而形式上的遗忘物和遗失物是指拾取人在拾得财物时,通过财物与外界之关系而对失主丢失财物时的状况作出的推断,这种推断具有主观性,它可能与客观事实不完全一致,甚至是相悖的。但只要拾取人的判断符合一般常理即可,这种常理应以一般人的认知为准。为更好理解这一理论,笔者拟一案例加以说明:某人在公共广场的草坪歇息时,将手机遗忘在草坪上,离开1小时后才发现,遂去寻找,但已不在原处,手机被狗叼走,狗将手机放在马路边,这时一行人发现后,将其占为己有。按照一般的常理,在马路上所拾到的钱包一般应是遗失物,这是由钱包与外界的关系决定,一般人也不会将该钱包视为遗忘物。因此,在处理类似案件时,应以行为人拾到财物时,财物的外部状态为基准,而不能以失主丢失财物时的实际状态为基准。根据刑法之规定,遗忘物才能成为特殊侵占罪的对象。而该物此时时形式遗失物,因此我们就应以民事法律关系进行调整。这既符合罪刑法定原则,也符合主客观相适应原则。
埋藏物,就其本意而言,是指埋藏于地下或他物之中的物。它既包括有主物,也包括应归国家所有的无主物;既包括归私人所有的物,也包括归国家、单位所有的物。埋藏物包括三种情形:一为所有人明确的埋藏物,依法本归所有人所有;二为所有人不明的埋藏物,根据民法通则的规定,所有人不明的埋藏物,视为无主财产,应归国家所有,禁止任何单位、个人据为己有,否则视为不法占有;三是具有历史、艺术和科学价值的文物,这些文物并不属于所有人不明的埋藏物,但却依法归国家所有。这些都属于特殊侵占罪的对象。

参考书目及注释 :
①参阅《罗马法原理》(上册) 陈朝璧 主编 商务印书馆 P84
②参阅《财产罪比较研究》 刘明祥 著 中国政法大学出版社 P319
③镜像所有权是笔者第一次尝试性的提出,其灵感源于镜中花、水中月。镜中之花、水中之月是一种假象,实质上它们并不存在,这与上述情形是非常相似的。
④参阅《刑事司法疑难问题解答》 单明 刘方 主编 P539
⑤参阅郑丽萍: 《论侵占罪的犯罪对象及其立法完善》 载《刑事法学》2003年第5期
⑥参阅 王光明、刘锁民: 《论侵占罪的构成要件》 载《现代法学》1999年第4期
⑦参阅《刑事诉讼法》 陈光中 主编 北京大学出版社和高等教育出版社 P96
⑧参阅 叶高峰:《侵占罪若干问题研究》 载《郑州大学学报》(哲学社会科学版)1999年第5期
⑨参阅《论侵占罪》 王作富 著 载《法学前沿》(第1辑) 法律出版社 P45


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关于进一步开展查处土地违法违规案件专项行动的通知

监察部 国土资源部


监发〔2007〕5号

关于进一步开展查处土地违法违规案件专项行动的通知


各省、自治区、直辖市人民政府,新疆生产建设兵团:
  2006年10月以来,各地按照国务院的要求和监察部、国土资源部的具体部署,组织开展了查处土地违法违规案件专项行动(以下简称专项行动),查处了一批违法违规案件,在一定程度上遏制了土地违法违规问题反弹的势头,为落实国家宏观调控政策、改善土地管理秩序和土地执法环境发挥了积极作用。但是,目前工作中也存在一些突出问题,一些地方政府对专项行动领导不力,有的甚至继续默许或者直接实施土地违法违规行为;不少地方对政府实施或主导的违法违规行为查处不够及时,或者定性不准,有的甚至瞒案不报、压案不查;在查处案件中以罚代法现象较为普遍,责任追究和行政处罚不到位。上述问题的存在,影响了专项行动的顺利开展和实际效果。前不久,国务院领导同志就监察部、国土资源部报送的《关于开展查处土地违法违规案件专项行动情况的报告》作出重要批示,要求继续加大工作力度,迎难而上,严格要求,抓好落实。为切实贯彻国务院领导同志批示,推动《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发〔2006〕31号)精神和温家宝总理在十届全国人大五次会议上的《政府工作报告》关于“对各类土地违法违规案件都要严肃查处”等要求的落实,2007年要在全国继续深入开展专项行动,以有效惩治和遏制土地违法违规行为。经国务院同意,现就有关事项通知如下:
  一、进一步加强组织领导
  政府是土地管理和耕地保护的法定责任主体,地方各级政府要层层落实查处土地违法违规问题的责任。政府主要负责同志作为土地管理和耕地保护的第一责任人,要严格依法行政、规范土地管理,把专项行动工作切实摆上重要议事日程,亲自抓辖区的专项行动工作;要抓紧研究部署,掌握工作进展,及时协调解决困难和问题;要坚决支持监察机关、国土资源部门依法履行职责,帮助排除干扰和阻力;要督促监察机关、国土资源部门统筹安排,保证专项行动必需的人力和工作条件。对本级政府自身的土地违法违规问题,要高度重视,主动组织整改,并勇于承担相应的领导责任,发挥示范和导向作用;对有关部门和下级政府的土地违法违规问题,要认真组织查处,并加强督促检查,确保处理到位。
  二、对专项行动进行“回头看”检查
  要组织和督促地方各级监察机关和国土资源部门,对2006年10月以来开展专项行动的情况进行“回头看”检查,发现和纠正工作中存在的问题。一是对2005年1月至2006年9月的新增建设用地清理情况进行复查。重点复查有无遗漏,并根据复查结果重新登记上报(相关报表见附件1、附件2)。二是对已排查的土地违法违规案件线索再作梳理。符合立案条件和标准的,要予以立案。三是对已立案的违法违规问题的定性进行复查。定性不准的,要予以纠正并重新处理。四是对立案查处案件的行政处罚情况进行复查。应予处罚而未处罚或者处罚不到位的,要予以纠正;己作处罚决定但落实不到位的,要督促落实。五是对违法违规案件责任人员的责任追究情况进行复查。应当追究纪律责任、刑事责任而未追究或者追究不到位的,要予以纠正;责任追究决定不落实的,要督促落实。“回头看”检查的情况要填报《查处土地违法违规案件专项行动“回头看”检查情况统计表》(附件3)。
  三、集中力量再查处一批典型案件
  在对专项行动进行“回头看”检查的同时,要对2006年10月至2007年6月新增建设用地情况进行清理,逐宗登记造册,填报《2006年10月-2007年6月新增建设用地清理统计表》(附件4、《2006年10月-2007年6月新增建设用地清理汇总表》(附件5),并梳理土地违法违规案件线索。在此基础上,集中力量再查处一批典型案件,重点是查处非法批准征占农用地和低价出让固有土地使用权问题,特别是涉及违反土地利用总体规划、侵害农民权益的案件。要结合监察部、国土资源部、财政部、建设部、审计署即将组织开展的土地出让专项清理,下大力气查处一批非法低价出让国有土地使用权的案件。各省(区、市)和新疆生产建设兵团监察厅(局)、国土资源厅(局)都要采用下查一级或者下查两级的方法,查处一批典型案件,以带动和促进地(市)、县(市)级办案。监察机关和国土资源部门发现重大土地违法违规案件线索时,要及时向本级政府和上级机关报告,不得隐瞒不报、压案不查。查处案件的情况,要填报《专项行动期间土地违法违规案件查处情况统计表》(附件6)。监察部、国土资源部将选择一批重大违法违规案件直接予以查处。
  四、严格依法依纪处理土地违法违规问题
  要严格执法,坚决纠正以罚代法的行为,对依法应当拆除或者没收的建筑物和其他设施,坚决予以拆除和没收,不得一罚了之。对依法应当作出行政处罚而未处罚或者处罚不到位的,或者处罚决定未得到落实的,上级机关要责令改正,并加强督促检查,保证处罚到位。严格实行问责制,对辖区内继续多发土地违法违规案件,或者发生土地违法违规问题造成严重后果的,对土地违法违规行为不制止、不组织查处的,对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的,对政府机关组织或者具体实施土地违法违规行为的,要严肃追究有关地方政府负责人的领导责任。加大责任追究力度,对《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)下发后违法违纪的责任人员,要从重处理;对《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》下发以来仍在顶风违法违纪的责任人员,要加重处理。涉嫌构成犯罪的,严格按照有关法律和规定,移送司法机关依法追究其刑事责任。
  五、进一步加强督查督办工作
  监察部、国土资源部将根据各地工作进展,分批次对部分省(区、市)开展专项行动的情况进行联合督查,继续督办一批土地违法违规案件,对部署不及时、工作不认真、查处不到位的地方提出整改要求,并跟踪督促落实。各省(区、市)和新疆生产建设兵团监察厅(局)、国土资源厅(局)要进一步加强协调和指导,抽调熟悉政策、精通业务、原则性强的同志组成督查组,逐一对所属地(市)开展专项行动的情况进行督查,对领导不力、措施不实、进展缓慢的地方要反复督查,严格要求。地方各级监察机关、国土资源部门要建立并落实重大案件挂牌督办制度,对查办案件不得力的地方,通过派员督办、在一定范围内通报督办和在新闻媒体上披露公开督办等方式,加大督办力度,保证办案质量。
  六、加强土地管理法律法规的宣传教育
  地方各级政府要采取有效措施,切实加强土地管理法律法规的宣传教育,不断增强依法管理和使用土地的意识。当前要针对县、乡两级政府和村干部土地违法违规行为比较普遍,以及农村违法违规用地点多面广等问题,突出抓好对县级以下政府工作人员、村干部和广大农民群众的法制宣传和教育,使之知法懂法守法。要注意发挥案件查处的教育和警示作用,适时曝光违反土地管理法律法规的重大典型案例,教育和引导基层干部和农民群众自觉遵守法律法规。
  七、按时上报专项行动进展情况
  建立查处土地违法违规案件专项行动工作月报制度。每月30日前,各省(区、市)和新疆生产建设兵团监察厅(局)、国土资源厅(局)要共同向监察部、国土资源部报告落实本通知要求的情况。不仅要报告省(兵团)本级的工作,还要逐个报告地(市)或下属单位的工作进展情况。上报情况不及时、工作进展缓慢的,将被列为监察部、国土资源部联合督查的重点省份。2007年12月20日前,各省(区、市)和新疆生产建设兵团监察厅(局)、国土资源厅(局)要共同向监察部、国土资源部报送专项行动工作总结、直接查处典型案件的情况及有关报表。监察部、国土资源部将对各省(区、市)和新疆生产建设兵团报送的情况进行审核和汇总后,向国务院作综合报告。


  附件:1.2005年1月-2006年9月新增建设用地清理统计表
     2.2005年1月-2006年9月新增建设用地清理汇总表
     3.查处土地违法违规案件专项行动“回头看”检查情况统计表
     4.2006年10月-2007年6月新增建设用地清理统计表
     5.2006年10月-2007年6月新增建设用地清理汇总表
     6.专项行动期间土地违法违规案件查处情况统计表
                           二〇〇七年七月七日

菏泽市公共停车场管理暂行办法

山东省菏泽市人民政府


菏泽市公共停车场管理暂行办法

政府令2003第2号





  第一条 为进一步加强公共停车场的建设和管理,规范乱设停车场、乱收看管费行为,减轻群众负担,改善道路交通状况,保障交通安全畅通,树立我市良好的对外形象,根据《中华人民共和国城市规划法》和《中华人民共和国道路交通管理条例》等有关法律、法规的规定,结合本市的实际情况,特制定本办法。
  第二条 本办法适用于牡丹区、开发区和各县城区的公共停车场。
  第三条 停车场是指供各种机动车和非机动车停放的露天或室内场所。
  停车场分为专用停车场和公共停车场。专用停车场是指主要供本单位车辆停放的场所和私人停车场;公共停车场是指主要为社会车辆提供服务的停车场。
  第四条 公安机关是公共停车场管理的行政主管机关,具体管理工作由公安交通管理部门负责。
  公安交通管理部门设立公共停车场专门管理机构,主要负责公共停车场的审查、设置、看管人员培训、管理和监督。公共停车场的设置单位、个人以及工作人员,应服从公安交通管理部门的管理和监督。
  建设、规划、市政、工商、物价、财政、地税等部门应当按照各自职责,协助做好公共停车场的管理工作。
  第五条 鼓励单位和个人投资建设或利用空闲场地开办公共停车场,实行谁投资谁受益的原则。
  第六条 城市规划部门和公安机关应当根据城市总体规划的要求,编制公共停车场建设规划,报市人民政府批准后实施。
  第七条 公共停车场的建设,必须符合城市规划和保障道路交通安全的要求,其规划设计遵守《停车场规划设计规则(试行)》。
  公共停车场的设计方案(包括有关的主体工程设计方案),须经公安交通管理部门审核和城市规划部门批准后,方可办理施工手续;公共停车场竣工后,须经公安交通管理部门参加验收,验收合格后方可使用。第八条 公共停车场设置单位须向所在地(区、县)公安交通管理部门提出申请,经区、县公安交通管理部门会同城市规划和市政行政管理部门实地勘察同意后,报市公安交通管理部门批准,方可设置。
  需要利用街道、公共广场作为临时公共停车场地的,应由公安交通管理部门会同城市规划和市政行政管理部门统一确定,由公安交通管理部门统一管理。
  在城市繁华商业街道,经公安交通管理部门批准,可设置临时公共停车泊位,计时收费。未经城市规划、市政行政管理部门勘察定点和公安交通管理部门批准,任何单位和个人不得占用道路设置机动车、自行车公共停车场。
  第九条 新建、改建、扩建的大型旅馆、饭店、商店、体育场(馆)、影(剧)院、展览馆、图书馆、医院、旅游场所、车站、仓库等公共建筑和商业街(区)应配建或增建公共停车场;有条件的小型公共建筑应配建自行车公共停车场;配套建设的公共停车场应与主体工程同时设计、同时施工、同时使用;没有按规定规划公共停车场的,城市规划部门不予批准施工。
  规划和建设居民住宅区,应根据需要配建相应的公共停车场。
  机关、团体、企业、事业单位应根据需要配建满足本单位车辆使用的停车场。
  应当配建公共停车场而未配建或公共停车场地不足的,应逐步补建或扩建。
  第十条 专用停车场经公安交通管理部门批准,到有关部门办理手续后,可以对社会开放营业,纳入公共停车场管理。单位或个人利用空闲场地申办停车场的,适用前款规定。
  第十一条 机动车公共停车场必须设置明显标志,出入口应当有良好的视野。场内须施划停车线,配备必要的消防、照明器材和设施。自行车公共停车场不准设在人行道和交叉路口附近。在较宽的人行道上设置自行车看车处时,要设置明显标志,夜间要安设照明设备,要留足人行道,施划停车场以不影响交通为原则。
  第十二条 单位和个人需要临时占用公共停车场作为非停车之用时,应征得当地公安交通管理部门同意。改变公共停车场的使用性质,须经当地公安交通管理部门和城市规划部门批准。不准随意扩大机动车、自行车公共停车场占路面积或随意迁移场点。对因故必须撤除的,由市、县(区)公安交通管理部门决定,并发出撤除通知,有关单位和个人应当立即执行。
  第十三条 经批准开办的营业性公共停车场,开办者应当到当地工商行政管理部门申办营业执照,到当地地税部门申报办理税务登记,依法纳税,并按照物价部门核定的收费标准收取看管费。在路边设置停车计时装置的公共停车泊位停车,只收停车泊位费。
  第十四条 公安交通管理部门对公共停车场指派专人进行统一管理,根据停车场的规模、停放车辆的数量确定看管人员数。所有看管人员由公安交通管理部门协同劳动部门和公安派出所,从思想表现好、责任心强、身体健康,男性年龄在50—55岁,女性年龄在40—45岁之间的大龄下岗职工中择优录用,经培训后持证上岗。
  在公共停车场停车者,必须服从管理人员的指挥。
  第十五条 公共停车场设置单位,必须有专人负责,并建立健全各项管理制度,加强对所属管理人员的法制教育和有关业务知识训练,公共停车场管理人员要增强责任心,积极开展文明、优质服务活动,树立行业新风。因公共停车场管理人员责任心不强、违反管理制度而造成看管车辆损坏、丢失(被盗)的,看管人员要依法承担民事赔偿责任。
  第十六条 经公安交通管理部门批准的公共停车场,在实施收费前,应按属地到物价部门办理《收费许可证》后,方可收取看管费,并且必须统一使用地税部门监制的专用收费票据。各公共停车场要实行明码标价,在公共停车场及收费地点醒目位置设置明码标价牌,标明停放车辆类型、收费标准、举报电话等,以接受社会监督。
  公共停车场收取看管费的标准,由市物价局、财政局、公安局制定标准公布后施行。
  对在车站、宾馆等地方接送客人的车辆临时停放时,不收取停车看管费。
  第十七条 公共停车场经营者应当履行下列职责:(一)公开管理制度、收费标准、监督电话和证照;(二)负责进出车辆查验、登记,不超出核定数量接纳停放车辆;(三)维护场内车辆停放秩序和行驶秩序;(四)机动车停车场内发生火警,抢劫及场内交通事故等情况,应当采取相应紧急措施并及时向有关部门报告;(五)定期清点场内车辆,发现长期停放或者可疑车辆,应当向公安机关报告;(六)保持场内环境整洁;(七)法律、法规和本办法规定的其他职责。
  第十八条 公共停车场收取的停车费由公安交通管理部门统一管理,主要用于看管人员的工资支出、停车场标志、标线的设置、更新、施划、配备照明、消防器材及停车场的修缮、改建和办公等开支,不得挪作他用。
  第十九条 公安交通管理部门、物价部门和城市规划部门要加强对公共停车场的管理和监督,开展定期不定期的检查,发现问题及时纠正,依法处理。
  第二十条 原已设置的机动车、自行车公共停车场,应在本办法发布之日后三十日内按本办法规定,到公安交通管理部门重新办理或补办审查手续。
  第二十一条 违反本办法规定,未按城市规划建设公共停车场的,由城市规划行政部门依法处理。
  擅自占用道路设置停车场的,由市公安交通管理部门和市政行政部门依法处理。
  不按规定明码标价、不执行国家规定的收费标准乱收费的,由物价部门依法处理。
  不使用统一票据的,由地税部门依法处理。
  第二十二条 有下列情况之一的,由公安交通管理部门责令改正,并按照《道路交通管理条例》等法规的有关规定依法处理;(一)擅自关闭公共停车场或改变公共停车场使用性质的;(二)接到必须撤除公共停车场的通知后拒不执行的;(三)在非确定的停车场和停车泊位停放车辆妨碍交通的;(四)公共停车场超出停放车辆范围接纳车辆而占用道路影响车辆通行的。
  第二十三条 当事人对行政处罚不服的,可以依法申请行政复议或直接向人民法院起诉,逾期不申请复议,也不向人民法院起诉又不履行行政处罚决定的,由作出行政处罚决定的机关申请人民法院强制执行。第二十四条 市、县城区的营运性客、货停车站、场的管理,依照有关规定执行。
  第二十五条 本办法自发布之日起施行。

二OO三年三月二十五日